Análisis. La legitimidad del nuevo acuerdo de paz

Firma del nuevo acuerdo de paz en el Teatro Colón de Bogotá. (Foto: Revista Semana).

Refrendación en el Congreso

Por Alberto Ramos Garbiras (*)

Desde  el 14 de octubre afirmé la viabilidad de refrendar el Nuevo Acuerdo de Paz a través del Congreso. Como lo expliqué en tres columnas, el Presidente con la refrendación en el Congreso buscó al otro gran depositario de la Soberanía popular para sellar la paz, para que por encima de tecnicismos, mezquindades y entrabamientos, en aras de evitar que volvamos a la guerra interna y se incendie la república, cumplir con otra refrendación. La paz  es necesaria para garantizar la vida, es el fundamento del derecho y la justicia, y sin ella la soberanía para lograr el orden público es un mero enunciado dejando al gobernante sin poder cumplir con el orden y la convivencia. La paz por ser un derecho fundamental y un propósito teleológico de la Constitución según el preámbulo, el artículo 1 (la prevalencia del interés general) y el artículo 2 (mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia); entonces no puede ser expuesta a campañas y discusiones, por fuera de las que pactaron las partes que han soportado los enfrentamientos de la guerra. Y por ser el Presidente el depositario de la soberanía (artículo 3, Constitución), por eso después del Acuerdo definitivo firmado en el Teatro Colón, hizo radicar la solicitud de nueva refrendación.

El artículo 3 de la Constitución colombiana se refiere exclusivamente a la Soberanía Popular, expresa. “La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los términos que la Constitución establece”.

Este artículo 3 hace parte de los principios fundamentales, y los principios son fuente del derecho. Además impregnan toda la Constitución en materia de interpretación. Los principios tienen la virtud de dar unidad vital a las disposiciones legales, puesto que sin dichos principios estaríamos frente a un conjunto inorgánico de preceptos, así lo explica el tratadista Gaspar Caballero Sierra. Y como lo ha expuesto el profesor Hernán Valencia Restrepo, las tres funciones propias de los principios son: la creativa, interpretativa e integrativa. Los principios constitucionales se diferencian de las otras normas por su valor finalístico y se refieren a valores constitutivos, no son valores secundarios. (1)

El depositario de la Soberanía popular es el Presidente de la República, no el dueño de ella; por eso acudió al Congreso, también depositario de la Soberanía, con esa ampliación, allí está no solo la legalidad sino también la legitimidad. Se puede entender según el artículo 3 de la Constitución Política de Colombia, siendo un principio fundamental, que son también depositarios de la soberanía popular los concejales de todo el país, los diputados, los alcaldes y los gobernadores. Podría esperarse que estas corporaciones (Concejos y Asambleas Departamentales), lo sigan haciendo gradualmente para un mayor piso de legalidad y que la Federación de alcaldes, y la de gobernadores, se pronuncien más explícitamente.

El artículo 133 de la Constitución se refiere al carácter de los congresistas, “Los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo y deberán actuar consultando la justicia y el bien común. El voto de sus miembros será nominal y público, excepto en los casos que determine la Ley”. Este artículo remozó el viejo artículo 105 de la Constitución de 1886, ya no se habla de los miembros de una y otra cámara sino a todos los representantes de cuerpos colegiados, reforzando el concepto de soberanía popular.

Cuando el pueblo no está reunido o no se le alcanza a reunir para otras elecciones de refrendación por lo engorroso del trámite en la Ley estatutaria; ya los elegidos desde su posesión son los portadores de la voluntad popular, porque los abstencionistas en esas elecciones tampoco concurrieron, ni concurrirán hasta que la cultura política en nuestro país no cambie o evolucione, o cuando se establezca el voto obligatorio.

El ex Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa expuso en uno de sus libros que, “ el mandato resultante del principio de la soberanía nacional es pues un mandato representativo, lo cual implica que una vez conferido no puede revocarse, contrariamente a la concepción del mandato en derecho privado, en la cual el mandato es imperativo, esto es que en caso de ser desatendida la instrucción del mandante, puede ser revocad(…), por muy vigorosos que sean los factores, tanto externos como internos, que tiendan a comprometer el concepto de soberanía estatal , esta sigue siendo atributo propio, insustituible y consubstancial del Estado”. (2)

La Constitución no dice expresamente que el Congreso tiene como facultad nominada la refrendación de la Paz. Pero tampoco dice que no la tenga. Por interpretación normativa con tres métodos aplicables: el sistemático, histórico y teleológico, el Congreso lo puede y debe hacer, máxime en una situación riesgosa de que la Paz firmada se resquebraje o desmorone por acudir a retruécanos jurídicos o por interpretar al revés, cuando ya la arremetida violenta empezó contra líderes de movimientos sociales.

La Soberanía depositada en el Presidente se mide por el resultado de la última elección, en junio del año 2014 con 7.816.986 millones de votos ganados en la segunda vuelta electoral con una ventaja de 900.986 votos, y el acompañamiento de grupos y  fuerzas políticas que no votaron por él en la primera vuelta, ganada por Oscar Iván Zuluaga. En la segunda vuelta el triunfo de Juan Manuel Santos en las urnas se explicó por el llamado que hizo para  lograr  la Paz, proceso que inició abiertamente en octubre del año 2012, entonces fue un mandato dado por el pueblo para conseguir la paz.

Un Presidente no necesita estar demostrando las mayorías que obtuvo, con otra elección adicional. Es un desgaste innecesario y un despliegue logístico costoso para la hacienda pública. Además el Congreso de la república actual obtuvo 14. 310.317 millones de votos. Allí está la soberanía delegada que actúa conjuntamente para refrendar la Paz que no debe exponerse al juego electoral porque es una obligación, un imperativo logarla para que funcione la Democracia. Además en el Congreso están representados todos los partidos políticos que existen en la proporción a los votos que tienen: es entonces, en gran parte un  pacto nacional de Facto. Y las marchas de la sociedad civil después del 2 de octubre que salieron a reclamar el AcuerdoYa, hicieron una especie de refrendación en las calles y plazas.

 El Presidente de la República innecesariamente prometió una refrendación y la cumplió a través de un plebiscito. Pero no prometió un segundo plebiscito. La sentencia de la Corte Constitucional se tomó en serio el procedimiento de refrendación innecesaria (cuando debió haber advertido sobre su inaplicación e improcedencia), y burdamente ató los resultados a otra refrendación, pero no expresó tajantemente que fuera otro plebiscito (no podía hacerlo expresamente porque es una potestad presidencial, artículo 77 de la Ley 134 de 1994), pero dejó abierta la ventana de otra refrendación, y esta puede revestir la forma del constituyente secundario, el Congreso, como depositario de la Soberanía, donde confluye la voluntad popular. Con esta forma de refrendación ni se sustituye la Constitución, ni se desconoce al pueblo (porque el Congreso lo representa), y no se configuró el delito de prevaricato por acción, tres sandeces que dijeron algunos congresistas.

El plebiscito que no se necesitaba terminó con un resultado adverso, el NO manipulado y reconocido por el mismo coordinador de la campaña al narrar las distorsiones y embustes; el plebiscito desnudó no sólo al Centro Democrático.  Todos quedaron al desnudo, los líderes de las fuerzas de la Unidad Nacional, los partidos, los subsistemas como la iglesia; y en medio del trámite dejó al descubierto las reverencias al presidencialismo y las falencias de las tres Ramas del Poder Público porque, se equivocaron al tramitar el plebiscito sus cabezas visibles: el Presidente que lo convocó, el Congreso que lo reguló con la Ley 1806 y la Corte Constitucional haciendo el control, cuando era inexequible. La rama legislativa y la judicial se equivocaron por la obsecuencia que imprime el presidencialismo como sistema político que en muchas circunstancias subyuga y vuelve obsecuentes a los operadores jurídicos. El resultado: se alteró el orden constitucional.

Ahora, con la refrendación adelantada ante el Congreso los días 29 y 30 de noviembre, fue la hora y la oportunidad para la reivindicación de la rama legislativa que pudo demostrar un debate con altura, que si tiene legitimidad para hacerlo y que tiene varios pensadores con fondo teórico. Podría ocurrir algo parecido con la Corte Constitucional que se diezmó por el escándalo de Pretel y Rojas, dos magistrados incursos en corrupción como lo resaltó el ex magistrado Nilson Pinilla. Podría ser también ésta la hora de su reivindicación porque la Corte Constitucional ha caído en los últimos 6 años en la burocratización, en la parsimonia y falta de oportunidad para resolver, dando bandazos con sus criterios. Tiene ahora la oportunidad para recuperar su imagen y majestad perdidas; podría sentenciar con equidad (aplicando la integración normativa en la interpretación),  sobre una de las demandas contra el plebiscito que, le dé oxígeno al Gobierno para activar las facultades del fast track.

 Dejó un mal sabor la ponencia de la Magistrada María Victoria Calle, de ser cierto el boletín filtrado a los medios el martes 28 de noviembre, ponencia  anunciada un día antes de iniciarse la refrendación ante el Congreso, porque tenía un sabor admonitorio y disuasivo, incluso sirvió para atemorizar a varios congresistas como se desprendió de sus discursos. La Corte Constitucional no puede exigir una refrendación popular para aprobar la paz porque la Paz es contramayoritaria o sea no se puede someter a elecciones por ser un bien común y un derecho fundamental. La Paz debe lograrla un Presidente de la República y no sortearla en eventos electorales. Además,  que para poder usar el contenido de esas facultades del fast track, la magistrada  Calle se excedió, de legislador complementario (papel que la Corte Constitucional ha asumido en estos 25 años), para pasar a coadministradora de la Rama Ejecutiva. El Presidente no necesitaba la primera refrendación. Y en la segunda tiene la potestad de escoger el procedimiento.

Con la refrendación en el Congreso se activa el fast track porque la Sentencia de la Corte de julio 2016 que hizo el Control al acuerdo especial (depositado en Berna)y al mismo fast-track, dice que para poder usar el contenido de esas facultades se necesita otra refrendación. Por eso razón se acudió ahora a otra forma de refrendación pero a través del constituyente secundario. El Congreso con sus dos cámaras por su calidad de Constituyente Secundario delegado por el pueblo, donde se conjuga la voluntad general de la Nación según la teoría constitucional.

Muchos no han entendido aún que cumplida una forma de refrendación, en este caso, dentro del Congreso, quedan activadas esas facultades extraordinarias porque la misma sentencia de la Corte Constitucional sobre el Acto Legislativo de julio 7 de 2016 contempla que de perder el SI se requeriría otra refrendación al Nuevo Acuerdo, para utilizar las facultades del fast track.

Como le describí en un artículo anterior titulado “La implementación de la Paz: Fast trak o Slow track”, el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española (RAE), dice de la palabra refrendar, en tres acepciones aplicables:1) corroborar algo afirmándolo; 2) volver a ejecutar o repetir la acción que se había hecho; 3) autorizar un documento por medio de la firma de persona hábil para ello. Y de eso se trata. En ninguna parte de la Constitución y de la Ley estatutaria se dice que la refrendación solo se hace a través de un mecanismo de participación. La Constitución en el artículo 103 tiene el voto como el primer mecanismo de participación. Y puede ser el voto de los delegados del pueblo (el Congreso) quien refrende lo firmado por el Presidente y la contraparte, las Farc, y al ser ese cuerpo colegiado quien expidió el Acto Legislativo, allí mismo se activará  lo que fue condicionado a la refrendación, en este caso el nuevo acuerdo.

La acepción más clara sobre la palabra refrendar que tiene el diccionario RAE es, “corroborar algo afirmándolo”; y sobre la palabra refrendo dice el mismo diccionario, “Testimonio que acredita haber sido refrendada una cosa”. Siendo el Congreso de elección popular y depositario delegado de la soberanía popular, y el voto un mecanismo de participación, la votación que resulte en ejercicio de la cláusula general de competencia del Congreso (artículo 114 de la Constitución, ejercer el control político sobre el Gobierno, a una política pública, la Paz), al examinar el Acuerdo Definitivo de Paz, este es un refrendo testimonial sobre lo decidido por el Presidente, otro depositario de la soberanía popular. Esa votación es una corroboración o afirmación. ¿Si al Congreso le corresponde implementar los acuerdos para introducirlos al ordenamiento jurídico, cómo no va a poder refrendarlos?

Entonces para qué tramitar una Ley que lo contemple buscando la validación, si el ordenamiento jurídico está lleno de leyes fútiles. Si precisamente gran parte del ordenamiento jurídico  o estado de derecho no funciona por la ausencia de la paz. Lograda esta se alcanzarán también dos supremos intereses: La justicia y el bien común. La paz es el eje axiomático de toda la Constitución. Pero lo más importante, el artículo 2 de la Constitución, otro principio fundamental, dice a su tenor literal, “Son fines esenciales del Estado: Servir a la comunidad, promover la prosperidad general, y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución…mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”. Con la refrendación eso buscaron el Presidente y el Congreso en aras de la colaboración armónica de las ramas del poder público (artículo 113 de la Constitución).

La Constitución vigente, con la determinación de valores superiores, llegó a una renovación del orden jurídico en general, al establecer contenidos axiológicos de naturaleza jurídica a los cuales debe estar sujeta toda actuación administrativa, legislativa o judicial. Sergio Iván Estrada, citando a Pío Cabanillas, nos expone que, “el artículo 2 prescribe que los principios fundamentales deben ser entendidos como normas directivas o principios guía que indican las orientaciones ético políticas en las que se inspira un determinado sistema y que sirven para caracterizarlo desde el punto de vista ideológico” (3). El derecho no se agota con un cúmulo de leyes y normas inferiores, se rige y tiene coherencia por los principios que  orientan y guían las instituciones, esos son los principios con los cuales el estado de derecho adquiere sentido. El estudio y alcance de los principios del derecho tiene una disciplina: la monoárquica.

(*) Abogado con especialización en Derecho Constitucional de  la Universidad Libre Seccional Cali; Magíster en Ciencia Política Universidad Javeriana, PhD, Doctorado en Política Latinoamericana, Universidad Nacional de Madrid, Uned- España; profesor de derecho internacional en la Universidad Libre y derecho constitucional en la Universidad Santiago de Cali, USC.

Bibliografía.

(1) Valencia Restrepo Hernán. “Derecho internacional Público”. Libro publicado por la Universidad Pontificia Bolivariana y la biblioteca jurídica DIKE, páginas 325 y 326,  Medellín año 2003.

(2) Naranjo Mesa Vladimiro. “Teoría Constitucional e Instituciones políticas”. Editorial Temis, páginas 221 y 225, Bogotá, 1995.

  

(3)  Estrada Vélez Sergio Iván. “Nueva interpretación constitucional”. Ensayo titulado, “Hacia un nuevo concepto de seguridad jurídica a la luz de los valores consagrados por la Constitución nacional de 1991”, dentro del  libro publicado por la Universidad de Antioquia y la biblioteca jurídica DIKE, capítulo VI páginas 217,  Medellín 1997.